摘要：民主监督是民主党派的基本职能之一，它与参政议政、政治协商既有区别，又是有机的统一体。民主党派的民主监督虽然已初见成效，但是在建设中国特色社会主义参政党的实践中，民主监督的效用发挥存在一定的制约因素：民主党派民主监督的意识有待增强、民主监督的外部环境欠佳、民主监督的形式和监督机制不够完善、民主监督人才与智力优势面临挑战等，因此，增强民主党派民主监督实效性，必须增强民主党派成员的参政党意识、完善民主党派民主监督运行机制、加强民主党派自身组织建设。
关键词：民主党派  民主监督  实效性   

      一、问题的提出

      民主监督是民主党派的基本职能之一。民主监督实效性是指民主监督实践结果与一定的判断标准相符的程度。在现代政党政治中，与国家政权相联系的政党主要有执政党、在野党、反对党、联合执政党。中国的民主党派具有自己的特色，即，既不是执政党或联合执政党，也不是在野党或反对党，而是建设中国特色社会主义参政党。从某种意义上说，作为建设中国特色社会主义参政党的中国民主党派，其政治生命和政党价值系于民主监督的效用。民主党派的民主监督是一种柔性监督，它是在我国社会主义政党体制内，采取既民主又集中的机理和原则。2015年5月，中共中央颁布了关于统一战线工作的第一部党内法规《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称《条例》）。《条例》明确：“中国共产党和各民主党派实行互相监督。中国共产党处于领导和执政地位，更需要自觉接受民主党派的监督。民主党派和无党派的民主监督是指在坚持四项基本原则的基础上，通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党进行政治监督”。 

      民主党派民主监督本质上是党际监督，其实效性体现在民主党派对执政党提出意见、批评、建议的影响程度、采纳程度和实践结果，其最终目的是帮助执政党广纳民智，提高执政绩效，协助执政党提高各项决策科学性和民主性，共同致力于中国特色社会主义事业和实现中华民族复兴。

      二、民主党派民主监督职能的内涵及性质
      1945年7月，毛泽东与党外人士黄炎培晤谈时指出：“只有让人 民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。” 邓小平同志也曾经指出：“共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题、出主意。这样反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心更有利，制定方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。” 新时期，习近平总书记指出要继续加强民主监督，对中国共产党而言，要容得下尖锐批评，做到有则改之、无则加勉；对党外人士而言，要敢于讲真话，敢于讲逆耳之言，真实反映群众心声，做到知无不言、言无不尽。不同的历史时期，民主党派的民主监督在我国社会主义民主政治建设和提高党的执政能力水平等方面发挥了重大的作用。

      （一）民主党派民主监督职能的内涵
      民主党派民主监督是人民民主政治体制内部的监督。作为建设中国特色社会主义参政党，民主党派的民主监督是在政党层面上开展的，是多党合作的制度安排。民主党派在政治参与的过程中，通过提意见、建议、作批评等形式，对执掌国家权力的中国共产党实行政治监督，对公共权力运行过程进行反馈和纠错。我国是合作型政党制度，民主党派是接受共产党领导的亲密友党，监督寓于双方民主协商中，“长期共存”体现出民主党派对执政党的民主监督是长期的、持续的；“互相监督”重点是民主党派对执政党的民主监督。
    
      （二）民主党派民主监督职能的性质
      民主党派的民主监督既是一种政治上监督，又是一种非权力性监 督。一方面，民主党派的民主监督是存在于我国多党合作政党体制内，在维护团结合作的政党关系并坚持四项基本原则的基础之上，通过民主的方式，对中国共产党实行的一种监督。这是民主党派在自愿接受中国共产党领导的基础上，本着“肝胆相照、荣辱与共”精神，为支持、维护和帮助共产党更好地执政而实行的监督。从这一层面上来讲，是政治上的监督。另一方面，我国的政党制度决定了民主党派与执政的中国共产党之间不存在利益冲突和矛盾，在根本利益一致的基础上，民主党派采取民主的方式，以亲密友党和诤友的身份，对执政党提出意见、批评和建议，属于政党间权利制约权力模式。这是一种“柔性”监督，其约束和规范作用是间接的、潜在的，不具备国家权力性质和法律约束力，主要特征是建设性和协商性，往往表现为事前防范和事中纠错。

      （三）民主党派民主监督的内容和形式
       1、民主党派民主监督的内容
        民主党派民主监督是对处于执政地位中国共产党的监督，也包括对国家机关的监督。中共中央[2005]5 号文件《意见》，对监督内容作出了明确规定，具体包括以下三个方面： 
第一，国家宪法和法律、法规的实施情况。主要指民主党派对政治实践中共产党的领导行为与执政行为是否存在违宪、违法情况进行监督，对国家政治制度中的法律“空白”内容进行监督，对法律、法规的落实执行情况进行监督。 

       第二，执政党和国家重要方针政策的制定、实施情况。主要是指民主党派对共产党及政府在政治、经济、文化和社会建设方面制定及实施重大方针政策过程中，是否坚持科学民主决策，履行程序正义和产生实际效果等方面进行监督。  

      第三，党的领导干部、国家机关及其公务人员履行职责、遵纪守法、为政清廉等方面的情况。主要指民主党派对共产党各级党委和政府部门是否存在滥用权力、官僚主义情况进行监督，对党员领导干部、国家机关公务人员履职情况和廉政情况进行监督。
     
      2、民主党派民主监督的形式
      2015年中共中央《条例》，对民主党派的民主监督的形式作了明确规定，主要有十种：一是在正在协商中提出意见和建议；二是在党委主要负责人召开的专门会议上对党委领导班子及其成员提出意见和建议；三是对党委党风廉政建设和反腐败工作提出意见和建议；四是向党委及其职能部门提出书面意见和建议；五是参加党委有关方针政策、重大决策部署执行和实施情况的检查，参加廉政建设情况检查、其他专项检查和执法监督工作；六是受党委委托就有关重大问题进行专项监督；七是民主党派成员、无党派人士中的人大代表在人大会议中提出意见和建议，参加人大及其常委会和专门委员会组织的有关调查研究；八是在政协召开的各种会议、组织的视察调研中提出意见，或者一提案等形式提出批评和建议；九是对人民法院、人民检察院工作提出意见和建议；十是担任司法机关和政府部门的特约人员参加相关监督检查工作。

      （四）民主监督与参政议政、政治协商的关系。 
      民主党派的基本职能是参政议政、民主监督和参加中国共产党领 导的政治协商。三者之间既有一定的区别，又是有机的统一体，密不可分。
      首先，民主监督与参政议政之间的关系。民主党派参政议政的基本点是“一个参加，三个参与”。即，参加国家政权，参与重要方针政策、重要领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。参政议政和民主监督之间有明显的区别，但又是有机的统一体。在民主党派“三个参与”的各项实现形式中，如参加党委、政府的各类协商会、座谈会，在人大、政协的建议、提案、发言，组织调研、参加检查等。民主党派以个人和组织的名义发表意见、提出建议、作出批评，都具有民主监督的意义。民主党派成员担任政府及司法部门领导工作其中的一个意义在于，通过直接参加政府事务的管理，使民主党派更多、更方便地了解和掌握情况，以便更好地参加“三个参与”，使民主党派的民主监督更有成效。民主党派参政议政也是在履行民主监督的职能，民主监督涵盖了我国政治体制运行的主要方面。

      其次，民主监督与政治协商之间的关系。政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。民主党派参加中国共产党领导的政治协商就是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化、社会生活和生态文明建设中的重要问题在决策之前进行协商，就决策执行过程中的重要问题进行协商。民主监督是政治协商的重要保障，在履行政治协商职能的过程中，把民主监督紧密结合和渗透政治协商之中。政治协商是民主监督的重要载体，从实践来看，民主监督主要是通过政治协商和参政议政的途径来实现的，缺乏政治协商和参政议政的支持，民主监督将难以发挥作用。

      三、民主党派民主监督实效性的制约因素
      随着我国民主政治不断进步，民主党派民主监督越来越受到重视，中共中央（1989）14 号文件、（2005） 5 号文件，尤其是今年5月中共中央颁布的《条例》，民主党派民主监督工作进入了有序规范的发展阶段，并取得了诸多显著成绩。但是，在实践中，民主党派民主监督的实效性存在一定的制约因素。 

      （一）民主党派民主监督的观念有待提高。表现为，不少民主
      党派成员对民主监督缺乏正确的认识。有的是不敢监督，怕监督，缺少监督的胆量，有畏难思想。有的存在民主监督是“软监督非权力监督，作用不大”的思想，因而缺乏自觉监督的积极性。有的对民主监督的实效缺乏足够的认识，期望值过高，一旦监督的期望值难以实现便丧失信心和决心，致使继续参与监督的热情不高。在民主党派的民主监督工作中也存在“主动监督少，被动监督多”、“重参政议政、轻民主监督”的局面，自我淡化了履行监督职能的意识。毛泽东同志说过：“要广泛的开展监督”。作为政治监督，民主党派应该对国家宪法和法律法规的实施情况进行民主监督。然而，各民主党派的民主监督，主要集中在监督具体事务和一般问题上，对政府监督多，对党委监督少。民主党派组织在开展民主监督的具体实践中，提出的诸多意见和建议，仅注重了事后的查缺补漏，不具有前瞻性，只对社会政治、经济、文化生活中正在实施的政策方针提出补充性的修改意见，很少为执政党做好超前决策服务。 
   
     （二）民主党派民主监督外部环境欠佳。民主党派民主监督实效性较弱，是因为当前社会还未形成有利于民主监督的氛围，民主监督并不为广大人民群众所熟知，更有部分领导干部对民主监督存在着认识上的误区和偏见。如，一是“无用论”。民主党派对执政党的监督是政党之间的监督，属于“政治监督”，定位是非权力性监督。民主党派本身并不是权力机关，也不属于政府的职能部门，本身并不掌握实际的行政权力，对于执政者只有建议权，却没有决定权。同时，民主监督又不同于司法、纪检部门，对于执政者来说是“可听可不听”。二是“权力独立论”。某些地方的民主监督并未走上规范化、制度化和程序化的发展轨道，政府和人民对民主监督职能本身认识不透彻，造成了某些权力机关只注重权力的实施，却忽略了民主监督。因此，在实际运作中，民主党派民主监督范围模糊不清，较难真正落实到位。外部环境欠佳的现实状态无形中制约着民主党派发挥民主监督作用的实际效果。

      （三）民主党派民主监督形式和监督机制不够完善。目前，通过在政协会议发言和提出提案、在视察调研中提出意见或其他形式提出批评和建议，是被民主党派广泛采用的一种民主监督形式。一般都是表达肯定意义之后简要地提出一些意见或建议，涉及深入分析的内容很少，提出的对策都是宏观层面，咨询功能发挥有余，反馈功能和警示功能体现不足。监督的内容大多数是有关经济建设、区域发展、社会民生等方面，监督视角不够宽泛，往往过多局限于事务监督之中，或者是只做“传话筒”，“事后诸葛亮”，没有做到谋划在前，计划在先，没有做到既要敢于建言，更要敢于担当。应邀担任司法机关和政府部门的特约监督人员是民主党派民主监督履职实践中的另外一种主要形式，民主党派成员通过有关部门聘请担任各类特约监督员，进而对执政情况进行监督检查。特约监督员聘任政出多门，管理比较散乱；工作缺乏保障和考核机制，监督流于形式。民主党派成员应邀担任特约监督员，大多数以个人身份参加监督活动，其所属民主党派组织介入很少，作用甚微，影响了民主党派民主监督的整体效能，实效性较弱。

       （四）民主党派成员人才、智力优势面临挑战和考验。当前，中国共产党正在加强治国理政能力建设，开展“三严三实”教育活动，落实“四个全面”战略部署。各级党政领导干部队伍向知识化、年轻化进程全面推进，执政党内部和政府部门乃至社会的各种智库中，聚集了大量知识精英，拥有大批高文化、高智能结构的各方面人才，出现了一大批“专家型官员”、“学者型官员”。随着我国改革全面深化和国家治理体系和治理能力现代化，政府公共管理的专业化、科学化趋势日益增强，执政党和政府决策的科学化、系统化、专业化水平不断提高，这使得参政党依靠人才、智力密集的特点发挥参政议政、民主监督和政治协商作用的优势受到挑战。尽管各参政党中都不乏政治素质高、参政议政和民主监督、政治协商能力强，具有鲜明界别代表性的人士，但是，就整体而言，目前参政党履职能力与参政党地位、与多党合作制度的要求不是十分适应，与中国社会转型时期发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的要求也不是十分适应，出现“本领恐慌”。这种状态的蔓延和发展，将直接导致参政党在我国政治生活及社会公共事务管理活动中不能发挥应有的作用，更无法体现自身的优势和价值，加强能力建设已成为当前参政党建设中的一项非常重要的任务。

      四、增强民主党派民主监督实效性的对策建议 
     （一）增强民主党派成员的参政党意识
      政党意识是政党的灵魂，是维系成员的精神纽带，具有导向、凝聚、动员、约束等功能。由于我国政党制度的特殊性，我国的民主党派作为参政党必须具备参政党意识。增强参政党意识是提升参政党民主监督实效性的关键。 

      1、增强参政党政治意识，把握民主监督的正确方向。对于我国
的民主党派来说，政治意识主要体现在两个方面：一是民主党派成员必须具有一定的政治鉴别能力和政治敏感性，对于一些大是大非问题的处理要保持清醒的头脑；二是民主党派在履职过程中必须要把握住政治生活中的大事，围绕国家的大政方针提出意见和建议，切实履行民主监督。同时，在我国特殊的政党制度框架内，接受中国共产党领导的意识是我国参政党政治意识的核心内容。

      2、增强参政党行为规范意识，提高民主监督的规范性。参政党作为特定的政治组织，在行为上必然具有一定的规范，按照既定程序运作。我国民主党派作为建设中国特色社会主义参政党身份的政治行为，规范表现为各民主党派都以我国宪法为活动准则，享有在宪法和法律规定范围内的政治自由、组织独立和法律上的平等地位。它的一切正当活动和权益都受到宪法和法律的保护，同时承担维护宪法尊严、保证宪法实施的义务，这是我国一切政党的起码政治行为规范，
也是参政党履行民主监督职能时的行为规范。

      3、增强参政党责任意识，提高民主监督的目标性。民主监督是民主党派的基本职能之一，在履行民主监督职能时，我们既要认识接受中国共产党领导的必要性、合理性和重要意义，具备自觉接受中国共产党领导、与中国共产党真诚合作、共同完成国家繁荣、中华民族伟大复兴的历史使命的目标，又不能忘记自身职责，不断提高自身的履职能力。

      （二）完善民主党派民主监督运行机制
       要增强民主党派民主监督的实效性，民主监督必须有监督动力。同时，为克服民主党派在民主监督中的主观随意性，民主监督要有完善的运行机制。

      1、建立信息公开制度。除国家机密、商业秘密和个人隐私外，有关政务信息都应向社会公开，要对公开的目的、原则、范围、限制和不公开的责任等有明确规定，使知情权有确实的保障，对此，党政机关要予以满足，否则将承担相应的法律责任。

       2、建立和完善政务信息通报制度。是民主党派开展民主监督的基础。保障民主党派的知情权，是保证民主党派行使民主监督权利的前提和基础。党委和政府不断健全完善情况通报制度，有利于民主党派全面、深入了解重要情况，为增强民主党派民主监督实效性提供重要保证。完善情况通报制度，党委和政府要及时向民主党派通报重要情况、重要决策和重大问题，进一步拓宽知情范围和知情渠道，为民主党派履行民主监督职能创造条件。

      3、建立民主监督情况发布制度。公开民主党派在履行民主监督职能过程中的程度、结果等方面的情况。另一方面，在民主监督的保障制度上，为克服“民主监督无用论”、“权力独立论”的误区，应建立对各省级及以下的民主党派对同级中共党委和政府的监督机制，并可同时向上一级党委和民主党派中央报告，以获得更高层面的支持和保障，使民主监督的角度更宽、力度更大。

      4、建立民主党派民主监督机构。首先需要明确的一点是，民主党派的民主监督机构并不等同于中共内部的纪检监察机关，二者虽然在工作内容上或有相同，但是在工作性质上是绝对不同的。民主党派的监督机构首先是政党性质的监督，其监督具有相对的独立性、严肃性和很强的政治性。民主党派的监督机构要从参政党的角度为人民负责，为党派自身负责，也为中国共产党负责。 

     （三）加强民主党派自身组织建设
      作为民主监督主体，民主党派自身建设对民主监督实效性起决定性作用。要按照中国特色社会主义参政党的目标和原则，以思想建设为核心，以人才建设为保障，不断培育民主监督的责任意识和权力意识，以高度的社会责任感履行民主监督职能。

      1、把思想建设放在自身建设的首位。习近平总书记指出：“我们的干部要上进，我们的党要上进，我们的国家要上进，我们的民族要上进，就必须大兴学习之风，坚持学习、学习、再学习，实践、实践、再实践。”要注重学习党和国家的方针政策，领会十八大和十八届三中、四中全会及习近平总书记系列讲话精神。要努力增强民主党派成员政治敏锐性和政治鉴别能力、提高民主监督水平和能力。要正确处理坚持正确政治方向与思想自由的关系；要强化参政党意识。  

      2、注重调查研究。调研是民主监督最基本的工作方法。在长期民主监督实践中，我们深深体会到，只有深入了解社会实际，充分掌握第一手材料，切实研究实践中的问题，善于倾听和归纳人民群众的具体利益诉求，才能提高民主党派民主监督的实效性。

      3、注重特色。每个民主党派都有鲜明的专业领域。要善于将党派特色转化为民族监督优势。长期关注与其相关的特定领域，沉下去、研究透，形成科学合理、视角独到、更具参考价值的权威意见。   

       4、以人才建设为保障。加强民主党派民主监督的人才建设，利用各种有效途径，发现、吸收、培养一批民主党派的后备力量。 

       5、注重整体性。树立民主监督整体的理念，把民主监督工作融合到民主党派工作的各个方面。及时整合基层组织及其成员的意见和合理化建议，将之转化为组织的整体意志。各民主党派之间应加强沟通交流，建立定期、有效的沟通和协作机制，健全民主监督信息共享制度，发挥民主党派成员的集体智慧和民主党派组织的整体、功能，共同构建民主监督网络。 (吴其旺)

作者简介：吴其旺，民进马鞍山市委会专职副主委，副教授，马鞍山市统战理论研究会副会长兼秘书长。