作者：齐卫平　　　　

 

    2005年2月18日，中共中央制定下发《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，指出：“中国共产党与民主党派实行互相监督。这种监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分。” 2006年2月8日，中共中央又制定下发《关于加强人民政协工作的意见》，将这个阐释沿用到人民政协，明确人民政协的民主监督就是政治监督。探讨人民政协政治监督职能的重要意义和履行路径，是一个具有理论和实践价值的重大课题。

 

　　一、如何理解人民政协民主监督是政治监督

 

　　民主监督是中国特色社会主义民主政治实践的核心问题之一，“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分”。认识人民政协民主监督在社会主义监督体系中的地位，需要辨析两对概念：一是民主监督与群众监督，二是民主监督与政治监督。

 

　　（一）人民政协民主监督是特殊的群众监督

 

　　从民主监督角度看当代中国的系统架构，可以从两个维度进行描述：一是以机构实体为特点的机制维度，如人大监督、政府监督、党的监督、政协监督、民主党派监督，等等；二是以运作方式为特点的属性维度，如法律监督、舆论监督、媒体监督、网络监督，等等。将这两个维度合起来，可以分为执政党自身监督和群众监督两个大的类型。人民政协民主监督属于群众监督类型，但它又不等同于一般意义的群众监督，具有特殊性。

 

　　群众监督是一个宽泛的概念，凡是公民或社会组织对于权力机构及其工作人员的监督，都可以包括在群众监督之内。理论上，信访、举报、反映问题、提出批评意见、申述等，都是群众监督的形式。随着改革开放不断深入，人民群众自主意识和民主意识不断增强，表达监督诉求的愿望日益强烈。尤其是在电子网络技术广泛应用的新媒体时代，人人都是麦克风，人人都有发言权，群众监督的渠道拓宽了，手段便捷了，对象扩大了。但一般意义上的群众监督往往具有零碎化、个体性和随意性等特点。人民政协民主监督与一般意义上的群众监督不同之处在于它是一种依托制度的组织性监督行为。作为统一战线组织，人民政协具有广泛的代表性和巨大的包容性，这就决定了人民政协民主监督的主体分布领域广泛、诉求表达群体广泛、机制参与渠道广泛。以团体、政党、界别作为组织构成，为人民政协提供了全方位民主监督的有利条件；在民主监督职能履行上的代表性、有序性和针对性，显示了它是一种制度化的组织行为。

 

　　（二）人民政协民主监督职能需要从政治监督角度重新定位

 

　　民主监督与政治监督内容相通，但表现不同。在民主监督的概念中，“民主”主要代表方式。监督走民主路线，需要相应方式来体现人民的权利，民主监督反映的是“由谁来实施监督”。在政治监督的概念中，“政治”主要代表属性。监督包括领域、方面、类型等方面的内容，需要相应属性来明确针对性，政治监督反映的是“监督什么”。由此可知，民主监督表现为监督形式，而政治监督则表现为监督内容。内容决定形式，形式服务内容。人民政协民主监督与政治监督的统一，要求通过民主的形式反映政治的内容，按照政治的内容形成民主的形式。人民政协的政治协商、民主监督、参政议政三项主要职能，体现的正是内容、形式和程序的规范。

 

　　从总体上看，目前中央相关文件对人民政协三项职能的阐述是清晰的，对人民政协的履职实践有重要的指导作用。然而，文件对民主监督的主要内容和形式的规范还不够科学，主要存在以下问题：一是民主监督的内容规定与政治协商、参政议政职能交叉重合。比如，关于“国家和地方的大政方针”、“重大方针政策”、“政治、经济、文化和社会发展中的重要问题”等内容，不仅笼统和难以准确把握，而且分别出现在三项职能的内容规定中，不同职能区别不明显。二是民主监督的形式规定也与政治协商、参政议政职能交叉重合。在形式规定上，民主监督以提案为主，政治协商以会议为主。但政协提案同时也是政治协商的主要形式，参政议政职能的规定中也包括“通过调研报告、提案、建议或其他形式，向党和国家机关提出意见和建议”。因此，委员提案、报告、发言、批评和建议，究竟是在履行政治协商职能，还是参政议政、民主监督职能，形式上无法区分。三是监督性质与人大监督、政府监督区分度不显著。人民政协主要是通过对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、爱国统一战线内部关系等重要问题提出建议和批评来发挥监督作用，但究竟哪些属于“大政方针”和“重要问题”？政协监督与人大监督、政府监督的区别是什么？没有明确规定。四是监督的具体内容规定有待进一步提炼。有关“党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况”立意不高；有关“参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况”属于人民政协自身工作检查和督促的内容，不应列入民主监督的范围。以上问题需要加以重新梳理和认真解决，其思路之一就是要从政治监督角度对人民政协民主监督进行定位。

 

　　（三）人民政协政治监督的核心是权力监督

 

　　从政治监督角度理解人民政协民主监督职能，关键是规范监督的内容。权力是政治的核心，权力监督便是人民政协政治监督的核心。要有效开展权力监督，必须清晰权力监督的路径，筑牢能够关住权力的制度笼子。人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度都承担着权力监督的功能，并形成了一套系统性的架构。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，无疑是政治制度层面一条很好的权力监督路径。人民政协政治监督可以解释为：通过民主的方式对执政党的权力使用进行监督。人民政协民主监督的主要内容可以概括为：执政党治国理政路线方针政策的制定和实施情况；公正公平行使权力的情况；干部清正、政府清廉、政治清明的情况；国家治理体系和治理能力建设的情况。这样概括的意图是凸显“政治监督”的特性，将人民政协民主监督聚焦在对执政党治国理政行为的监督上；优点是更加符合“互相监督”的本义，民主监督的立意更高。人民政协民主监督不属于执政党自身监督系统，其设计目标是包括民主党派在内的群众监督，因此，人民政协政治监督的侧重点应该放在执政党掌好权、用好权的监督上，目的是防止公共权力变异，堵塞滥用权力的漏洞。

 

 

　　在人民政协的制度设计中，政治协商、民主监督、参政议政三项主要职能是社会主义民主在不同界面上的体现，既有内容相通之处，又有工作方式、机制、作用的区别。就民主监督而言，其民主价值无疑体现在监督职能的定位上，而正是政治监督的涵义使它具有极其重要的意义。

 

　　（一）人民政协政治监督是民主监督的应有之义

 

　　权力监督可以从两个方面理解：一是监督主体角度，实施监督的主体拥有权力，其监督效能具有强制性，例如人大监督、政府监督以及法律监督；二是监督客体角度，受监督的对象是权力本身，例如人民政协政治监督。人民政协不是权力机关，它履行民主监督职能不是用权力来制约权力，但是从人民政协民主监督的主要内容看，却大多与执政党的权力有关。因此，虽然人民政协的监督主体（组织形式）不具有权力性质，但监督客体（针对内容）则聚焦权力。当前，就人民政协三项主要职能实践来看，民主监督履职情况相比治协商和参政议政更显薄弱，政协委员在履行民主监督职能方面找不到真实感觉。查找原因当然是多方面的，但政治监督职能不明确是一个重要方面。所以，聚焦执政党权力监督，突出人民政协民主监督的政治性，显得十分重要。

 

　　（二）权力监督缺位凸显人民政协政治监督的重要性

 

　　社会主义民主的本质特征是人民当家作主，中国共产党以执政为民为宗旨，坚持群众路线，这就决定了行使公共权力必须以实现好、维护好、发展好人民利益为根本原则。然而，公共权力与利益相连则存在异化可能，如果不加制约必然导致腐败。改革开放以来，市场经济的利益诱惑增大了权力寻租的变异机会，干部堕落、高官贪腐的现象屡禁不止，“老虎”“苍蝇”层出不穷，暴露出权力监督的严重缺位，对建构社会主义监督体系提出了严峻挑战。党的十八大以来，党中央大力度、强态势推进反腐败斗争，人民政协民主监督要真正尽责、到位、见效，必须发挥以权力监督为核心的政治监督作用。

 

　　（三）强化人民政协政治监督是国家治理体系和治理能力现代化的新要求

 

　　十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，促进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，人民政协履行民主监督职能应纳入到这个总目标的框架之下。习近平同志指出：“人民政协是国家治理体系的重要组成部分。”政治运作与国家治理紧密关联，政治制度是国家治理体系的重要支撑。人民政协作为多党合作和政治协商制度的运作机构，理应在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥积极作用。国家治理现代化寻求在多元治理主体协同合力中的善治，参加人民政协的各政党、团体、界别在不同层面上各自发挥着治理主体的作用，承担着民主监督的职责。强化人民政协民主监督作为政治监督的职能，是新的历史条件下一个重要的战略任务。

 

　　（四）发挥人民政协政治监督作用有助于营造良好的政治氛围

 

　　在人民政协民主监督职能的研究中，关于效能上“硬”和“软”的讨论形成各种观点，甚至产生困惑。有人认为，因为人民政协民主监督不具有权力性质，没有实质性意义，所以主张提高人民政协的法律地位，使民主监督成为“硬监督”。其实，监督效能的“硬”和“软”是相对的，不能简单地以是否具有强制力作为判断民主监督效果的标准，权力性质的监督与对权力的监督相辅相成，两者不能截然分开。不能因为人民政协不是权力机关，便将民主监督视为可有可无的“软监督”。人民政协履行民主监督职能，依托制度有组织地表达群众诉求，重点就在于营造一种干部清正、政府清廉、政治清明的政治氛围，这比揭露、查究和惩处一桩贪腐案件或一个腐败官员的价值要大得多。人民政协认真履行民主监督职能的主要目的不是为了揭露和曝光，而在于纠偏和防错。实现官员不想腐、不能腐、不敢腐的理想格局，既要靠制度，也要靠氛围，人民政协围绕政治监督履行好民主监督职能，有助于让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

 

　　三、实现人民政协政治监督的路径选择

 

　　进入新世纪以来，人民政协在民主监督的履职实践中已经创造了许多好形式，也取得了较大的进步和较好的成效，但在体现监督人民性、有效性、政治性方面还有相当大的差距。在今后一段时期，人民政协应侧重民主监督职能的理论和实践突破，从内容定位、形式创新、机制构建等方面入手，选择好政治监督的实现路径，充分发挥好人民政协民主监督的独特优势。

 

　　（一）强化监督的组织效力和监督资源的制度整合功能

 

　　人民政协民主监督虽然不具有强制性，但它在国内政治生活中代表着行使监督权利的一个组织。因此，与个人和自发的群众监督不同，人民政协民主监督的优势应着眼于体现组织的集体力量。作为我国的基本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度不仅为人民政协行使民主监督权利提供了保障，而且提供了丰富的监督资源。人民政协民主监督的优势应落实到监督资源的制度整合上。建议设立人民政协民主监督协调小组，指定一名政协常委担任组长，小组成员可由各专委会主任或副主任组成，定期开会研究民主监督履职工作，加强计划性、组织性和统筹性，使民主监督责任到人、落实到事。

 

　　（二）完善监督履职情况专题报告制度

 

　　人民政协在年度工作总结及各类会议报告中，已经形成了职能履行情况报告制度，必须不断地加以完善。人民政协的三项职能不分主次，在人民政协工作实践中都很重要，但鉴于民主监督的实际履职效果比较薄弱，有必要进行重点突破。建议从强化民主监督职能出发，进一步完善人民政协民主监督履职情况专题报告制度。这项制度既有利于了解民主监督工作开展情况，也有助于发现民主监督职能履行中的问题，为加强和改进人民政协工作奠定基础。

 

　　（三）聚焦监督的政治内容抓好权力监督

 

　　民政协民主监督不可能面面俱到，什么都监督。民主监督发力要有重点，机制要有针对，形式要有路径。以党的十八届三中全会“促进国家治理体系和治理能力现代化”目标为契机，在不断推进全面深化改革进程中，将人民政协履行民主监督职能与建构权力运行监控机制紧密结合，是今后一段时期人民政协的战略任务。建议把政协委员视察、调研、提案、报告、批评和建议等工作，与监督怎样用权、怎样用人、怎样用钱的内容联系起来，选择和确定关键部门、重点领域、问题单位以及群众反映强烈的地方，以事项监督的形式，显示人民政协民主监督的效能。

 

　　（四）准确规范监督的主要形式使其更具操作性

 

　　目前人民政协民主监督的形式主要包括提案、批评建议、特约人员督查。这三种监督形式除第三种比较明确和富有特点外，其他两种形式都比较模糊。提案、批评和建议也适用于人民政协政治协商、参政议政职能。这样的模糊性必然导致民主监督职能履行无方向、无靶心、无效果。建议理顺人民政协三项职能之间的关系，对人民政协民主监督形式开展专门研究，聚焦政治监督的重点，围绕执政党权力监督，对民主监督主要形式进行重新提炼，以更准确、更规范和可操作的形式，与政治协商、参政议政相区别。

 

　　（五）建立人民政协参与党风廉政监督检查评估制度

 

　　《中共中央关于加强人民政协工作的意见》将“参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动”作为履行民主监督职能的任务之一，可以进一步细化并形成制度。没有具体化和制度化的规定难免虚化，即使进行一些实践，也带有一定随意性。对党委和政府有关部门而言，想到了就让参加，没想到就不让参加；对人民政协而言，让参加就参见，不让参加也没有力争参加的依据。这样的情况必须避免，应该明确人民政协可以参加什么性质的调查和检查活动，哪些活动必须参加，在活动中充当什么角色，发挥什么作用。建议人民政协民主监督的调查和检查活动集中在执政党的党风廉政建设方面，可以与执政党的纪委监督系统相结合，建立定期监督检查的制度机制，并通过反馈和追踪机制对纪委系统自查自纠的效果进行评估性的监督。

 

　　（六）引入质询制度

 

　　质询制度为监督所不可缺少。人民代表大会的质询制在1954年我国第一部宪法中就已做出规定，2003年12月31日中共中央颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》也明确了“询问和质询”的规定 。目前，人民政协履行民主监督职能尚没有涉及询问和质询的问题，明显滞后于党内和人大的监督制度。建议将“质询”概念引入人民政协民主监督职能范围，对质询范围、质询方式、质询渠道、质询程序以及处置机制进行试点探索，在总结经验的基础上，实现人民政协质询制度和机制的突破。