建言献策是指党外人士对政治、经济、文化、社会和生态等方面的重要问题进行调查研究后，通过调研报告、提案、建议案、社情民意信息或其他形式，向党和国家机关提出的意见和建议。多年来，党外人士围绕中央和地方的中心工作深入调查研究、积极建言献策，为经济社会发展作出了重要贡献。但统一战线发展的新形势，经济社会发展的新要求以及广大人民群众对党外人士的新期待，都对党外人士建言献策提出了变革的新呼唤。当前，制约党外人士建言献策的现实因素有哪些？如何才能更好地促进党外人士建言献策的科学化？带着这些问题，课题组设计并发放了调查问卷300份，回收285份，回收率为95%。此外，还召开了3次座谈会，并走访了人大、政协、统战部门等。基于以上调研，本研究拟围绕近年来党外人士建言献策的基本情况、制约党外人士建言献策的原因分析以及进一步加强党外人士建言献策工作的对策建议等三个方面展开。

 

　　一、党外人士建言献策的基本情况

 

　　建言献策是党外人士的政治使命。从已有成果来看，党外人士的建言献策有以下几个特点：1、定位准确。党外人士始终把围绕中心、服务大局作为建言献策的重要指导方针，力争紧贴经济社会发展主战场发挥自身作用。座谈中，有同志提出：“只有围绕国家和本地发展的大目标，立足整个国家和本地建设的大格局，才能有所作为，多做贡献。”建言献策要做到围绕中心、服务大局，就要认识和把握国际国内形势的发展变化和要求，了解党和政府的重大决策和发展思路。问卷调查中，当问及“当前，我们正在协调推进‘四个全面’战略布局。‘四个全面’是指什么？”91.7%的受访者都能正确回答。在建言献策内容的选择上，排在前两位的分别是“人民群众普遍关心的问题”（占95.7%）；“本市政治、经济、文化、社会和生态等建设方面的重大问题”（占74.4%）。2、优势突出。党外人士层次高、影响力大、代表性强、接触面广，具有很强的智库优势。为发挥党外人士的智库优势，各地积极搭建平台、创建条件。如，上海市创办了市级机关系统党外人士基层社情民意联系点。问卷调查中，受访者普遍反映，社情民意联系点有助于党外人士更好地深入基层、了解民意，建言献策更加接地气（82.3%）；有助于为党外代表人士提供一个服务社会、成长锻炼、发挥作用的舞台（68.9%）；有助于加强统战工作条块结合、上下联动，实现资源共享、优势互补（63.4%）。座谈中，大家普遍认为，社情民意联系点已逐步成为反映群众诉求的直通车、群众需求的资讯站、民生改善的调研室和党外人士与基层群众的联谊点。3、特色鲜明。在务实中求创新是党外人士建言献策的显著特色。建言献策的根本目的在于解决问题。这就要求建言献策应以务实的态度提出有针对性的问题，可操作性的措施。而“老大难”问题的解决仅有务实的态度还不够，还必须强化创新精神，善于言人所未言，论人所未论，力求把水平提高到更新更高的层次。此外，在务实中求创新不仅体现在建言献策的理念和成果上，还表现在建言献策工作的推动上。

 

　　在取得成绩的同时，党外人士的建言献策也存在不足，具体来讲：1、建言献策的形式和内容随意性较大。随意性的表现形式大致可分为以下三种：一是想提交建言就提交，不想提交就不提交，很多时候全凭个人主观意志和一时心血来潮。二是建言献策的内容往往是随机的，常常是对什么问题有基础和兴趣，就针对有关问题提出意见和建议。有的建言主题，甚至是年年风马牛不相及。三是未建立规范有序的建言献策工作机制。对建言献策的程序等缺乏规定或者规定不够明确和具体，从而使建言献策工作产生随意性。这种随机发散式的建言献策，虽然有利于紧跟当前经济社会发展的热点问题，易出短期成果，但由于缺乏持续的深入跟踪研究，建言献策便显得激动灵活性有余但操作可行性不足，同时还带来浅尝辄止等诸多问题。2、建言献策的数量和质量亟待提高。从纵向来看，建言献策存在“上热、中温、下冷”的现象。访谈中，在自我评价环节，相当一部分基层党外人士认为自己建言献策的数量和质量还在低位运行。数据显示，约五成的党外人士近五年来提出1—4条建言，并且建言的数量和质量明显呈正相关，由于建言献策数量较少，因此被有关部门采纳落实的建言献策也明显偏少。

 

　　二、制约党外人士建言献策的原因分析

 

　　（一）建言意识不强

 

　　党外人士具有较高的专业素养，常常是某些领域的专家。但是，党外人士积极建言献策，不仅需要较高的专业素养，而且需要更强的建言意识。党外人士只有对内外政治生态有较深入的认识，更强烈的政治担当，才能更加自觉与积极主动地建言献策。当前，国际国内形势正经历着前所未有的深刻而复杂的变化。从内部政治生态来看，协调推进“四个全面”期许党外人士发挥更大作用。协调推进“四个全面”战略布局，努力实现中华民族伟大复兴的中国梦，“是一场具有许多新的历史特点的伟大斗争。面对宏伟的事业、艰巨的任务，单靠我们党‘千里走单骑’是不行的，必须凝聚各方面力量共同奋斗。”从外部政治生态来看，应对政治文明的激烈碰撞需要党外人士凸显更大价值。全球化是当今世界发展最鲜明的特征。这一客观趋势和历史潮流不仅会对经济运行机制和行为规则产生深刻的影响，而且会加剧不同政治文明的碰撞。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是具有鲜明中国特色的政党制度，如何充分发挥这一制度的功能价值既是建设中国特色社会主义的客观需要，也是应对资本主义政治制度冲击的一个重大政治命题。概而言之，新形势下，党外人士建言献策被赋予了更多的内涵和使命。但一些党外人士建言意识还不够强，未能深刻理解建言献策所内蕴的民主价值及其对多党合作格局的影响。

 

　　（二）动力压力不够

 

　　当前还缺乏较为完善和科学的党外人士建言献策评价机制和奖惩机制，由此造成建言献策有和没有一个样，好和不好一个样。在外在压力不足的同时，党外人士建言献策的内在动力也不足。内在动力不足的原因主要有三：一是时间精力有限。“本职工作压力大，又一身兼数职，在平衡取舍的过程中挤压了建言献策的时间和精力。”这是在座谈中党外人士普遍提及的原因。调查问卷中，当问及党外人士目前工作压力状况时，近九成的受访者认为“压力很大，觉得很累”或者“压力较大，但可以承受”（分别占16.7%和72.2%）。换句话说，绝大部分党外人士都是在繁忙的工作之余进行建言献策的。二是担心努力白白浪费。党外人士非常关注辛辛苦苦花费了很多时间和精力形成的建言献策能否被采用。众所周知，建言献策只具建议性而非权力性，能否被采用受多种因素的制约。问卷调查中，当问及“影响您建言献策的主要因素是”，排在第一位的就是“对建言献策所能产生的效果不确定”，占59.8%。三是担心建言献策带来不必要的麻烦。数据显示，大多数人认为建言献策应该坚持“行内人反映行内情况”（占75.6%），从已有建言献策成果和座谈情况来看，建言献策大多会涉及本部门或本领域。为避免给自己、同事或本部门带来不必要的麻烦，17.7%的受访者选择了少建言或不建言。

 

　　（三）资源渠道不畅

 

　　充分的信息资源是形成高质量建言献策的重要基础。特别是在选题越来越具有系统性、综合性，越来越复杂的情况下，更加需要建言献策者掌握更加准确、丰富的信息资源。数据显示，57.9%的受访者认为“缺乏信息来源，知情权不够”是制约其建言献策的重要原因。15.2%的受访者遇到过有关部门及人员以“秘密”等为借口不愿提供信息数据资料的情形，29.9%遇到过有关部门及人员怕今后工作受阻而不愿反映问题或反映问题但不愿出面证实。为改善信息资源不畅的现状，85.8%的受访者认为有必要建立党外人士建言献策的信息资源共享机制，实现信息互通、资源共享。但也有3.7%的受访者认为没有必要，还有10.5%表示“说不清”。为什么会有人认为没有必要建立信息资源共享机制或“说不清”呢？座谈中了解到，因为一些信息涉及到本部门的核心利益，担心共享这些信息资源会给自己今后的工作带来麻烦。

 

　　（四）技能要求不清

 

　　形成具有“前瞻性、科学性、可行性”的高质量建言，不仅需要专业知识，还需要战略眼光、科学方法、技能技巧等。因此，党外人士要主动了解和掌握建言献策的基本要求和技能。数据显示，66.3%的受访者认为自身对建言献策基本要求和技能的理解比较模糊。座谈中，大家指出，对建言献策基本要求和技能的理解之所以比较模糊，是因为没有受过专门训练，建言献策基本要求和技能的掌握主要是通过实践的锻炼和自己的摸索。问卷调查也印证了这一说法。数据显示，在建言献策基本要求和技能的学习掌握上，44.5%的受访者是通过文件、会议等；43.3%是通过网络等新媒体；37.2%是通过参加培训。值得指出的是，虽然整体对建言献策的基本要求和技能的理解比较模糊，但党外人士对建言献策的理解和经验仍值得我们重视，普遍认为，建言献策应该反映人民群众普遍关心的问题（占95.7%），一个好的建言应该是切实可行的好建议。在对做好建言献策需要具备能力的理解上，近九成党外人士认为需要具备调查研究能力，此外专业技术能力、政治把握能力、开拓创新能力和团结各方能力也普遍受到党外人士肯定和重视。

 

　　三、促进党外人士建言献策科学化的对策建议

 

　　做好建言献策，必须坚持中国共产党的领导，不断增强党外人士对中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信。具体而言，还应在以下方面加强努力：

 

　　（一）培育建言献策的价值认同

 

　　美国心理学家英克尔斯说：“如果一个国家的人民缺乏能够赋予先进制度以生命力的广泛的现代的心理基础，如果掌握和运用先进制度的人本身在心理、思想、态度和行为上还没有经历一场向现代性的转变，那么失败和畸形的发展就是不可避免的。”培育建言献策的价值认同就是要使党外人士进一步认知并认同建言献策的独特价值。建言献策的独特价值在于：为中共更好地执政提供合法性。合法性可以以多种方式获得，“在民主政治中，有机会参与到协商活动中的行动者精英接受集体决策，这个前提极其重要，这是合法性的核心，是合法性表达的开端。”通过建言献策，可以集思广益，提高中共决策的民主化和科学化水平，帮助中共更好地治国理政。如果不能理性地看待建言献策的独特价值，不仅会影响到党外人士在国家政治生活中自身的存在价值，甚至会影响到多党合作的政治格局。只有更加充分地认识到党外人士建言献策的独特价值，各方面才能更加重视和支持建言献策工作。座谈中，大家普遍指出，党外人士做好建言献策，首先，各级党委要高度重视；其次，增进党外人士所在单位领导对建言献策的了解与支持；最后，增强党外人士建言献策的使命感和责任感。

 

　　（二）建言献策专业化

 

　　党外人士要为经济社会发展提出科学合理的专业性意见，就必须用专业的知识、专业的精神和专业的方法研究现实问题。建言献策的专业化不是专家化，也不是专职化，而是强调建言献策的科学性。在专业化要求下，建言献策从题目选择到建议产生，从研究内容到研究方法，更加注重党外人士整体作用的发挥、更加注重意见建议的现实意义和应用价值、更加注重建言献策形成机制的合理性与科学性。其内涵主要表现在三个方面：一是注重发挥党外人士的整体作用。整合党外人士队伍，形成政治坚定、专业互补、数量充足、结构合理的建言献策骨干队伍，既能发挥集体的力量和智慧，又能凸显党外人士的自身特点和优势。二是构筑开放的建言献策平台。保障人才、信息、资金的高效利用与整合。三是以课题化的形式对建言献策的课题进行专门研究，以专业的眼光提出科学合理的可行性对策和建议。也就是说，把建言献策当做科学研究来完成，而不是当做任务，闭门造车。

 

　　（三）建言献策制度化

 

　　制度化是建言献策工作有效开展的内在要求和必然选择。制度供给的缺失，致使建言献策工作随意性大。当前有关建言献策的制度主要有以下几类：第一类是有关建言献策的国家法律法规和地方性法律法规。通过梳理不难发现，宪法是我国唯一一部对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度有明确阐释的国家法律，但其规定比较宽泛和笼统，只是在序言中用描述性的表述指出“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在”，并且没有下位法对其细化支撑。第二类是有关建言献策的党内法规。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》是我们党关于统一战线工作的第一部党内法规，是推进统战工作制度化规范化程序化建设的重要标志。第三类是1989年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》等其他规范性文件。此外，还有各民主党派的章程等。这些规范性文件极大地促进了建言献策的制度化水平，但一些规定缺乏细化，甚至存在制度空白。我们认为，当下应重点建立健全党外人士社会履职综合评价制度，重点明确两个问题：第一，明确规定评价主体，夯实建言献策评价工作的组织基础。第二，细化规定评价指标体系，评价指标体系应包括评价指标的选择、评价指标的权重、评价指标的修正、评价指标的实测等。评价指标体系的制定是整个评价制度的焦点和难点所在，既要有全面性、系统性，又要有结构性、层次性和整体优化性，还要有可测性、可比性和可行性，当前国内还没有形成一整套成熟的体系。

 

　　（四）建言献策日常化

 

　　建言献策日常化就是要强化建言献策的日常功能，加大平时建言献策的数量。建言献策不仅是党外人士专业特长的有效发挥，更是多党合作的主要内容，可以说，建言献策是党外人士履行政治责任的一项基础性工作。作为一项基础性工作，党外人士的建言献策就应该经常化，而非只有临近“两会”才提意见和建议。建言献策的非日常化，不仅会严重影响建言献策的数量和质量，而且会削弱党外人士建言献策的影响力。尽管建言献策日常化所需的时间成本高昂，但如果按照建言献策的长远规划，对优势领域的重大问题持续关注，那么建言献策的日常化就能得到保证。建言献策日常化的实现，需要通过建立健全相应的工作机制才能实现。比如，建立健全党外人士联系群众机制。密切联系群众，是党外人士智慧与力量的源泉，也是党外人士建好言献好策的关键所在。可以尝试建立与群众互动、收集群众意见和建议的日常化机构，更加及时准确地反映所联系群众的呼声和疾苦，意见和建议。上海市市级机关系统党外人士基层社情民意联系点就是党外人士联系群众机制的成功探索，但目前社情民意联系点还较少，其运行还有待进一步制度化、规范化、程序化。