建立现代国家是近代以来中国政治的主要线索，也是中国国家建设的基本目标。一个多世纪以来，中国国家建设风雨兼程，取得了显著的成绩，但这一过程仍未完成。其中的原因不仅与国家建设的多维内涵有关，也与国家建设的动态目标有关。也正因为国家建设的复杂性和动态性，对于在社会转型的背景下如何实现国家建设目标，仍然缺乏清晰的回答。本文在考察国家建设内涵的基础上，对中国国家建设、国家治理与协商民主之间的逻辑关系进行梳理，并进而为转型期中国国家建设目标的实现提供具体的思路。

 

 

　　国家建设是政治学的一个重要概念，一般指的是从传统国家向现代国家转变的过程。在现代国家成长过程中，国家建设主要从民族-国家、民主-国家和民生-国家三个维度展开。在民族-国家的维度，国家建设要建立一个主权巩固的共同体；在民主-国家的维度，国家要建立一套保障公民权利的民主制度；在民生-国家的维度，国家则力图维护社会的公平正义和群众的切身利益。从逻辑上说，无论是早发国家还是像中国这样的后发国家，民族-国家建设所确立的主权都是民主-国家和民生-国家建设的前提，只有建立一个主权独立的现代民族-国家，基于现代国家成员身份的公民权利才有可能得到保障，社会的公平正义和民众的切身利益才能得到维护，而民主-国家和民生-国家建设所促进的公民权利和社会公平正义则有助于巩固民族-国家建设的成果。但国家建设中民族-国家、民主-国家和民生-国家三个维度实际展开的先后顺序会因不同国家的具体情境而有所不同。对于中国而言，走向现代国家的国家建设是在近代国内外重重危机的背景下启动的，这就决定了国家建设的首要任务就是争取主权独立的民族-国家建设，“然后在国家权力的主导下开展民主-国家与民生-国家建设”。本文将从上述三个维度对现代中国的国家建设进行分析。

 

　　（一）基于国家主权的民族-国家建设

 

　　国家建设是由传统国家向现代国家的转变过程，与传统国家相比，现代国家“是立存于民族-国家体系中的民族-国家”，以主权取向的民族-国家作为基本形式。民族-国家具有语言文字、宗教信仰、文化习俗、生活方式等方面的单一或同质化特征，而主权则是衡量民族-国家的一个主要标志，成为“民族国家存在的象征符号”。主权作为一个概念，界定了民族-国家拥有的在国家范围内独立自主处理自身对内和对外事务的最高权力，具有“对外部力量的独立性和对于内部团体享有最高权威或支配权”，“从外部来看，民族国家在明确的、虽不无争议的领土界限内宣布自己拥有主权。从内部来看，国家声称自己代表全民族所有成员，并由此逐步扩展其社会功能，（此种扩展）经常以牺牲地方权力建构为代价”。也就是说，民族-国家的主权性不仅要求对外的国家独立，而且要求对内的权力集中化和一体化形成的最高支配权。其中，权力的集中化是纵向而言的，指的是国家范围内的各个地方受到中央权力的控制和支配，“准确地使其行政管辖范围同具有明确边界的领土对应起来”；权力的一体化是横向而言的，是指“通过国家整合将国家的各个部分联合为一个不可分割的整体”，实现国家的有机统合。

 

　　民族-国家建设是近代以来中国国家建设的一个基本维度，也是中国国家建设的首要使命。围绕主权，中国的民族-国家建设同时争取对外和对内两个目标，“要实现其外部的独立与内部的统一的有机结合”。尽管中国的仁人志士在近代就开始了国家建设的艰辛探索，但一直到中华人民共和国建立之前，民族-国家建设所要完成的两大任务都无一实现。在外部，中国尚未摆脱帝国主义的半殖民地状态，没有取得主权的独立；在内部，权力的集中化和一体化也未能实现，这不仅表现为权力的集中化被清末以来的国家“内卷化”趋势所阻抑，“国家内卷化成为整个民国时期的普遍现象”，而且表现为国家的统一因帝国主义入侵、军阀割据和内战而无法实现。

 

　　1949年中华人民共和国的建立标志着中国已经作为一个崭新的民族-国家屹立于世界民族-国家体系之中，但是中国民族-国家建设的任务仍未完成。这是因为，从外部而言，虽然新中国已经建立，但在当时严峻的国际形势下，仍“面临着帝国主义封锁和可能的武装干涉”，维护主权独立的压力沉重；从内部而言，国家权力的集中化和一体化仍在进行。因此，新中国建立后，在一段时期内，中国仍然主要肩负着民族-国家建设的艰巨任务。基于民族-国家建设的逻辑，中国一方面通过军事和外交上的重大战略谋求防范外部势力的干涉，突破国际孤立封锁，寻求国际承认，以维护主权独立，另一方面通过推进内部统一进程和城乡政权组织建设实现国家权力的集中化和一体化。经过二十多年的艰辛努力和探索，到改革开放之初，民族-国家建设已经取得显著的成绩。对外而言，新中国建立后，通过抗美援朝等军事行动击败了美国等国的侵略或包围企图，基于独立自主的外交政策先后与大批国家正式建立了外交关系，积极参与及支持了反对帝国主义、殖民主义和侵略战争的正义事业，国际影响力不断增强，主权独立得到巩固；对内而言，国家权力的集中化和一体化进程迅速推进。一方面，城乡基层政权组织建设日益加强，国家权力直接支配的范围不断扩大，程度日益深入直至最基层。在农村，人民公社组织的建立使得国家权力对乡村的支配和渗透达到了顶峰，“国家终于将离散的乡土社会高度整合到政权体系中来”。尽管1980年代初人民公社组织因严重脱离农村生产力的现实要求而被新的乡镇组织取代，但“即便在人民公社制度瓦解的情况下，国家对于农村社会的行政渗透仍然生存了下来”。在城市，国家建立了以单位制为主、以街居制为辅的行政管理体制，“实现了对城市全体社会成员的控制和整合”。城乡国家权力的集中化打通了长期以来国家权力与基层社会之间的阻隔，既有助于国家权力的集中统一行使，也有助于通过国家上层和下层的整合强化共同体意识，而现代国家功能的履行恰恰要求“集中和行使国家权力”，共同体意识则是现代国家的重要标志。另一方面，国家权力的一体化也得到了强化，尽管国家仍未完全统一，但随着中华人民共和国成立后国民党政权残余武装力量和土匪势力的消灭，城乡政权建设的推进和民族区域自治政策的实施，建立不久的民族-国家已经被整合为一个不可分割的统一体。从主权对外和对内的两个目标而言，中国民族-国家建设的任务到改革开放初期已基本得到实现，之所以说基本实现，不仅因为在复杂的国际形势下，民族-国家仍然面临着巩固国家主权独立的任务，而且因为国家权力虽然在城乡基层政权建设的支持下实现了组织上的集中化，但因权力的集中化引起了国家与基层社会之间的矛盾和冲突，需要通过民族-国家建设的进一步推进增强国家权力集中的调适性，而国家权力的一体化也有待完全实现。

 

　　（二）基于公民权利的民主-国家建设

 

　　主权所体现的权威是现代国家的重要基石。对于现代化的国家而言，要走向现代国家，“必须先存在权威”。然而，国家建设是一个多维度展开的持续过程,主权的确立虽然是国家建设的首要使命，但并非国家建设的全部，国家建设也不会终止于这个使命的完成。与传统国家强调“君权神授”“君权至上”相对，现代国家则以主权在民为特征，强调国家权力来自作为共同体成员的民众的授予，使得民主成为现代国家权力合法性的基础和来源，因而在民族-国家之外，民主-国家是国家建设的另一重要导向。民族-国家以主权的确立为标志，而民主-国家则进一步回答了国家内部主权是如何产生和运行的问题，要求建立一个国家权力来自民众授予，接受民众的监督，向民众负责并且有效保障民众基本权利的国家。

 

　　从逻辑上说，民族-国家建设确立的主权为民主-国家建设提供了必要的空间和权威基础，“只有先建立现代的国家结构,才能形成巩固的民主政制”，因而民族-国家建设是一个先于民主-国家建设的过程，但实践中国家建设的展开次序则在不同国家表现有所不同，在西方早发国家，民族-国家建设与民主-国家建设展现了一定的共时性，国家权力的集中和深化同时伴随着公民权利的发展和民主的成长。对于现代化过程中的国家而言，民族-国家建设则在实践中也先于民主-国家建设。亨廷顿早就注意到了现代化过程中国家建设的次序,在他看来，现代化对传统国家的第一个挑战是集中必要的权力，“接着的第二个问题是在该体制中扩大权力,以吸收新近动员起来的参政团体,从而创立一个现代体制。这是当今世界现代化国家面临的首要挑战。在此后一阶段,该体制就面临着参政团体进一步要求分散权力并在各团体与机构之间确立相互制约的制度”。在此，亨廷顿强调了后发国家建设的阶段性，民主-国家建设构成了民族-国家建设的继续。

 

　　民主-国家建设是中国国家建设的内在构成部分，而作为一个后发现代化国家，中国国家建设在逻辑和实践上都遵循了民族-国家建设先于民主-国家建设的顺序。正因为如此，尽管近代以来中国就始终为建立一个现代国家而不懈努力，但一直到中华人民共和国建立，中国民族-国家建设的任务都迟迟未能完成，民主-国家建设也因缺乏必要的前提而驻步不前。中华人民共和国的建立，不仅使中国对外取得了民族独立和自决的地位，而且对内改变了地方割据和权力“散沙”的状态，实现了“国家政权‘内卷化’扩张的终结”，这为民主-国家建设提供了必要的前提。与西方先发国家的民主-国家建设带有自发性不同，由于缺乏民主自发生长的空间，以国家权力主导和推动民主的发展不仅是后发国家的普遍趋势，也是中国民主-国家建设的内在要求。为此，新中国建立后，在中国共产党的领导下，确立了人民代表大会制度作为根本政治制度，这在中国民主-国家建设进程中具有根基性作用。人民代表大会制度的实质是人民当家作主，而“只有当人民代表大会制度得以确立的时候，人民当家做主的价值追求才真正落实到了制度设计和制度运行之中”。人民当家做主地位的确立赋予了人民整体意义上的主权，而民主-国家建设不仅要求确立作为整体的人民主权，而且需要发展和保障作为个体的公民权利。这是因为个体的公民权利是现代国家的应有之义，“现代国家最终意味着它是建立在独立个体的基础上的，正是拥有确定公民权利也向国家承担法定义务的个体，才构成了现代国家的民众基础”。 1949年后民族-国家建设的推进伴随着国家权力的不断集中和扩张，而出于对权力在缺乏有效制约的情况下背离人民的担忧，当时的领导人开始有意识地推动民主-国家建设，强调运用民主的力量来防止权力背离人民。然而由于当时民主-国家建设采取了群众运动的“大民主”方式，这就在防止权力恣意的同时也破坏了权力正常运行的逻辑，导致了“文化大革命”的十年内乱，个体的公民权利也难以得到保障。正因为如此，“文化大革命”结束后，民主-国家建设在强调人民主权的同时，开始发展和推进个体的公民权利。

 

　　（三）基于社会公正的民生国家建设

 

　　民族-国家建设确立的国家权力和民主-国家建设保障的公民权利无疑是国家建设两个基本的维度。然而，国家建设还有一个重要的维度，即民生-国家建设。民生-国家是指以增进国民福祉，改善和保障民生，实现社会利益的公正分配为价值追求和基本职能的国家形态。国家以公共权力为依托，能够对社会利益进行权威性的分配。而如何权威性地分配社会利益则在不同形态的国家呈现出根本的差异性。与传统国家相比，实现社会利益的公正分配是现代国家的内在要求，这是由其民族-国家和民主-国家的两重性所决定了的。一方面，现代国家主权在民的理论将人民视为权力的来源，这就要求现代国家对社会利益的权威性分配基于人民的愿望和公共的意志。而实现利益分配公正始终是人类社会的美好愿望和不懈追求，更是现代社会成员普遍性的价值取向和行动目标。另一方面，公民权利是现代国家作为民主-国家的基点，而公民权利的平等性必然要求现代国家依托公共权力对社会利益进行公正分配。如果国家不能实现对社会利益的公正分配，带来的一个严重问题将是国家合法性的消减，因为“当人们不能信服他们得到的是公正的待遇时，即使一个系统被组织起来以确保安全，它所得到的也只是人们的服从而不是效忠”。利益分配的不公带来的另一严重问题是社会的不和谐。根据马克思主义的观点，利益是根本目标，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。因而，利益分配的不公构成了“社会不和谐的基础，甚至也是社会矛盾和社会冲突的根源”。基于民生与现代国家的内在联系及其对现代国家的重要性，现代国家建设过程中普遍进行了民生-国家建设。从逻辑上，国家主权是国家对利益进行权威性分配的根本依托和保障，因而民族-国家建设是民生-国家建设的前提。在实践中，不管是西方早发国家还是后发国家，民族-国家建设都是先于民生-国家进行的。而民主-国家与民生-国家建设的次序则表现出了一定共时性。从西方早发国家的国家建设历程来看，公民基本权利的发展伴随着公共服务的扩张和社会保障制度的健全，体现了民主-国家建设和民生-国家建设的统一。

 

　　民生-国家建设是中国国家建设的重要一环，在近代以来的中国国家建设思想和实践中占据了重要的地位。孙中山在领导近代国家建设中就将“民生”作为其所提出的“三民主义”思想的一个有机组成部分，强调“民生就是人民的生活——社会的生存、国民的生计、群众的生命便是”。面对当时军阀混战造成的分裂局势，孙中山清醒地认识到民生-国家建设需以主权独立和国家统一为前提，并将民生-国家建设寄望于统一之后。他相信，“将来是一定要统一的。统一之后，要解决民生问题”，就能够依托主权国家的大力支持。而这种主权独立和国家统一的局面一直等到中国共产党领导革命取得胜利并建立了新中国才得以实现。中国共产党自成立伊始，就将改善和保障民生作为奋斗的目标。但在当时国内外环境的限制下，民生-国家建设难以实质性展开。中华人民共和国建立后，中国共产党领导人民继续从事民族-国家建设，并在推进民主-国家建设的同时也开展了民生-国家的建设，通过大力发展生产力以及进行再分配领域的改革，很快改变了经济贫弱、民生凋敝的状况，明显提升了民众生活水平。但由于对国家建设的规律没有认识清楚，加之缺乏经验，民生-国家建设也一度陷入误区，严重影响了民众的生活水平。随着市场体制改革的启动和不断深入，在经济快速增长和民众生活水平不断改善的同时，社会利益分配的不平等也开始上升，尤其“从1990年代开始，收人分配出现令人日益不安的不平等上升的趋势”。以社会公正为取向的民生-国家建设不仅要求在绝对意义上提升民众的生活水平，而且要求在相对意义上降低社会利益分配的不平等。民生-国家建设追求的民生改善和社会公正能够增强社会公众对国家权力的认同，从而成为巩固民族-国家建设的重要资源，而在转型时期，民生-国家建设内涵的民生政治参与已经成为充满活力和成效显著的民主实践形式，并有望成为民主-国家建设的突破口。

 

　　二、国家治理与国家建设：关系的展开

 

　　“治理”是近年来社会科学领域广泛使用的一个概念，“国家”与“治理”两者结合形成的国家治理概念也已成为一个热点论域。从词源上说，治理原本是一个经济学的概念，国家治理是公司治理这一概念在政治领域的延伸。在政治学意义上，与统治的概念强调国家作用不同，治理往往用来描述一种比统治更宽泛的现象，并被界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸种方法之总和”。然而，对国家治理的概念仍然存在着争议。一种观点认为国家治理是元治理，为治理提供基本规则，对治理体系进行规制。在这种观点看来，作为元治理的国家治理是对治理的治理，因而国家自始至终处于治理的中心地位。另一种观点则认为国家治理隐含着内在的矛盾。在其看来，流行的治理语言强调的是国家之外多主体在公共事务中的作用，而对国家的强调则否定了国家之外治理主体的存在空间。然而，正如Rodes指出的，对治理的这一解读可能模糊国家与社会之间的界限，使得国家成为一个由政府和社会行为体构成的组织间网络，但缺乏能够主导或规范社会的主权行为体。那么，应该如何看待国家治理这一概念呢？实际上，国家治理涵盖了三个层面的意思，一是治理对象即治理什么？二是治理主体即谁来治理？三是治理方式即如何治理？在对象层面上，如同公司目标的实现需要治理，国家也同样需要治理，国家职能的履行同时就是一个治理展开的过程；在主体和方式的层面，国家治理则反映了公共事务治理主体和治理方式的变迁，总体上表现为由国家或政府作为单一主体发挥作用向多主体共同发挥作用的转型，这是由治理的政治学定义所界定了的，然而，这种转型并不是一劳永逸的，而是体现为单一主体作用向多主体作用转变的连续谱系。在这种意义上，笔者将国家治理区分为单中心治理、多中心治理以及介于两者之间的互动式治理三种形态。尽管治理理论起初强调国家之外治理主体和国家对等的多中心地位，体现了一种去国家中心化的趋势，然而，在历经多年理论的反思和实践的波折之后，治理理论又有回归国家的趋势，开始重新强调国家在治理中的作用。不管具体内容如何，各种治理理论都开始认识到，不仅国家之外多主体治理作用的发挥离不开国家的支持，而且多主体构成的治理体系本身也需要国家为其提供规则和进行规范，“即使是治理理论最坚定的信徒也不会否认国家是最重要的治理主体之一”。由此看来，“国家不但没有站在治理的对立面，反而是治理得以成功的必要保障”。现代国家的建立并不意味着国家建设的终结，而国家一旦建立，就面临着治理的需要。良好的国家治理既是国家建设的内在要求，也是国家建设继续推进的重要前提，而不同维度的国家建设在国家治理过程中有着不同的侧重点，对应着不同的国家治理形态。值得注意的是，不应将国家治理看成是由单中心治理直接向多中心治理转变的简单线性过程，实际上，国家治理是一个复杂的动态过程，在这一过程中，单中心治理、互动式治理和多中心治理等多个层面、多种形态的治理是一种共存的关系，只是在不同时期，占据优势地位的治理形态有所不同而已。在国家治理的实践中，国家治理的诸种形态是在国家建设的三个维度中体现和展开的。

 

　　（一）民族-国家建设与单中心治理

 

　　1949年中华人民共和国的成立标志着中国民族-国家的建立，然而，民族-国家建设的进程并没有完成，国家仍然在为维护主权独立和促进国家统一而努力。为了在严峻的国内外环境中巩固民族-国家的生存并促进其发展，国家必须促进权力的集中和深化。而与此同时，民族-国家一旦建立，就面临着国家治理的重任。在中国民族-国家建设继续推进的背景下，国家治理呈现出单中心治理的显著特征。这是由民族-国家建设和单中心治理两者的内在逻辑关系决定的。单中心治理强调的是国家及作为其组织表现形式的政府在公共事务治理中的排他性作用和权威。诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共服务的制度建构》一书的中文版序言中,将公共决策和公共事务治理中国家单独发挥作用而排除了国家之外其他主体参与的治理理论称作“单中心理论”。文森特·奥斯特罗姆也强调单中心治理中政府的垄断性权威，他指出，“单中心政治体制重要的定义性特质是决定、实施和变更法律关系的政府专有权归属于某一机关或者决策结构，该机关或结构在特定社会里终极性地垄断着强制权力的合法行使”。与单中心治理对国家权力的推崇相一致，民族-国家建设强调的恰恰是国家权力的集中和深化，就此而言，单中心治理结构中国家的排他性地位和垄断性权威契合了民族-国家建设对于国家权力集中和深化的追求。中国国家治理的实践形态也基本证实了上述判断，从新中国的建立一直到改革开放进程的启动，尽管国家建设体现了多维度的展开，但基于主权的民族-国家建设无疑仍然居于主导地位，而这一时期的国家治理也主要体现为集中式的单中心治理。

 

　　（二）民主-国家建设与多中心治理

 

　　民主-国家建设是中国国家建设的一个基本维度，民族-国家建立后，国家建设在民族-国家维度展开的同时，也开始进行民主-国家建设。与民族-国家建设以主权为导向不同，民主-国家建设强调的是公民权利的实现和保障。尽管1949年后中国在继续推进民族-国家建设的同时也开始了民主-国家建设，但一直到改革政策启动之前，民族-国家建设都处于优先的地位，而且这一时期民主-国家建设更为注重的是人民整体权利的实现，而非公民个体权利的实现和保障。然而，个体公民权利的实现和保障不仅是现代国家的基本特征，也是现代国家合法性的稳定来源。随着改革开放进程的启动和深化，社会主义民主政治建设被确立为政治体制改革的重要目标，基于公民权利的民主-国家建设进入了一个新的阶段，在国家建设中占据了更为重要的位置。与民族-国家建设导向国家的单中心治理不同，民主-国家建设强调公民权利的实现和保障，为此目标的达成，其更倾向于国家治理采取一种去集中化的、多中心的治理形态。国家的多中心治理意味着多个相对独立的治理主体在国家治理中的合作，其中，没有一个治理主体拥有垄断性的权威。多中心治理理论基于多中心的观念，认为民主本身就意味着一种多中心的自主治理，“民主是一个多中心秩序环境中的自主自理的过程”，因而国家治理的多中心性被认为是民主得以发展的重要条件，文森特·奥斯特罗姆甚至认为在很大程度上“民主社会的活力取决于这种社会治理存在着实质性的多中心因素”。对于中国国家建设而言，作为一个后发现代化国家，民族-国家建设先于民主-国家建设而展开，而民族-国家建设推进到一定程度，随着其基本任务的逐渐完成，国家建设的侧重点也将从民族-国家建设转向民主-国家建设。而与民主-国家建设的要求相一致，国家治理也将主要体现为多中心的特征。实际上，多中心的国家治理不仅与民主-国家建设的目标相契合，而且是大国治理的内在要求，托克维尔在近距离观察了美国的民主之后指出：“不管它(政府)如何精明强干,也不能明察秋毫,不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。当它要独力创造那么多发条并使它们发动的时候,其结果不是很不完美,就是徒劳无益地消耗自己的精力。”也就是说，大国治理的复杂性要求国家和国家之外治理主体的合作，而大国民主的发展则要求国家治理中各主体间的合作应该是平等的。

 

　　（三）民生-国家建设与互动式治理

 

　　尽管中国国家建设始于民族-国家建设，其基本目标是建立一个现代的社会主义民主国家，但国家建设并不简单体现为由民族-国家建设向民主-国家建设转型的过程，而是民族-国家、民主-国家和民生-国家建设三个维度的统一。民生-国家建设以增进国民福祉、改善和保障民生、实现社会利益的公正分配为基本目标。在中国这一超大规模的后发现代化国家要实现民生-国家建设的目标，无疑离不开国家的主导和推动，而民生-国家建设目标的实现也需要通过公民的参与来确定国民福祉和民生社会利益的真正所在。在推进次序方面，民生-国家建设以民族-国家建设为前提而与民主-国家建设具有一定的共时性，但在一定时期内，民生-国家建设在实践推进过程中相比民主-国家建设而言具有一定的优先性，这是因为，尽管民生和民主的发展都能增进国家权力的合法性，但从人的需求层次而言，民主主要体现个体自我实现自身价值的需要，而民生不仅涉及到自我实现的高层需要，也涉及到生存和发展的基本需要，因而民生构成了民主的基础，当然，国家建设不能止步于民生，而必须在民生-国家建设的基础上推进民主-国家建设，如果没有民主的支持，民生“一定是不可靠的，也是不能持久的”。由此可见，民生-国家建设既是国家建设的一个重要维度，又是联结民族-国家建设和民主-国家建设的重要环节。随着改革开放进程的启动和不断深化，中国进入了社会快速转型的时期。在转型时期，社会利益的不断分化、收入差距的日益扩大，容易引发社会矛盾和冲突的产生和激化，也使得转型期成为社会矛盾和冲突的多发期，而社会利益分配不公则是造成转型期社会矛盾和冲突频繁发生的“根源”，因而在社会转型时期，基于社会公正的民生-国家建设具有突出的重要性。与民族-国家建设倾向的单中心治理和民主-国家建设追求的多中心治理相比，民生-国家建设则要求一种介于单中心与多中心之间的互动式国家治理，强调的是“利益相关者的参与沟通互动”。由于互动式治理将利益相关者的常态性参与融于治理过程中，因而互动式治理将同时实现治理的功能并促进民主的发展。Torfing等人对互动式治理进行了较为系统的分析，将互动式治理界定为“具有不同偏好的多元政治与社会行为体在思想、规则和资源的运用、沟通和部署中进行互动以形成、促进和实现共同目标的复杂过程”。在他们看来，互动式治理不同于单中心治理所蕴含的国家垄断性的权力支配，也着意避免治理陷入国家权威缺失下多主体间的碎片化博弈，但仍然在一定程度上偏向多主体地位平等的“去中心化特征”。作为一个超大型的后发现代化国家，中国转型期的互动式治理无疑需要多元主体的合作，但这一合作是建立在国家主导性力量发挥的基础上的，这就不仅与多中心治理主张多主体享有独立平等的决策地位不同，也与Torfing等人对互动式治理的界定形成了一定的差别。基于上述分析，本文的互动式治理主要体现为两个方面的意涵，一方面是国家在治理中主导性作用和整合功能的有效发挥，另一方面是包括个体公民、市场和社会组织在内的各种利益相关者的有序参与，而各种利益相关者的有序参与本身又体现了民主的具体实践并将激发民主的活力，从而互动式治理不仅仅是一种国家治理的形态和工具，也是民主的重要运作平台。

 

　　三、协商民主：国家建设与国家治理的共进之道

 

　　国家建设是近代以来中国政治发展的主线，而国家治理则是国家政权建立后政治发展的前提，前者以建设现代国家为基本目标，而后者以创造现代治理为主要取向。中国国家建设是民族、民主、民生三维国家建设的统一，并呈现出从民族-国家建设走向民主-国家建设的趋势，但并非从民族-国家建设直接走向民主-国家建设，而是以民生-国家建设作为联结民族-国家和民主-国家建设的重要环节。新中国建立后，国家建设同时表现为国家治理的过程，呈现出从单中心治理走向多中心治理的趋势，但并非从单中心治理直接走向多中心治理，而是以互动式治理作为联结单中心治理和多中心治理的中介环节。无论国家建设还是国家治理都是一个客观的历史过程。中国国家建设的逻辑决定了国家建设遵循从民族-国家建设走向民主-国家建设的逻辑，以国家主权的确立为基点，以公民权利的保障为目标，由此建设一个国家主权和公民权利相统一的现代国家，而在转型时期，无论是民族-国家建设的巩固还是民主-国家建设的推进都离不开民生-国家建设的推动，需要通过民生-国家建设对社会公正的追求和彰显一方面增进国家权力的合法性，另一方面增强民主-国家建设的动力。中国国家治理的逻辑决定了国家治理遵循从单中心治理走向多中心治理的理路，而在转型时期，在国家的单中心权力支配难以继续而多元主体力量尚成长不足的背景下，需要通过互动式治理既有效发挥国家的主导性作用和整合功能又充分实现多元主体的有序参与，从而成功创造现代治理。

 

　　中国同时承担着建设现代国家和创造现代治理的双重任务。建设现代国家，要求实现国家权力、社会公正、公民权利的统一；创造现代治理，要求实现国家、社会、公民等多元治理主体的平等合作。基于社会转型期民生-国家建设和互动式治理具有的突出重要性，国家建设要实现国家权力、社会公正、公民权利的统一，就需要以民生-国家建设将民族-国家建设和民主-国家建设沟通起来，推动民族-国家建设走向民主-国家建设；另一方面，国家治理要实现国家、社会、公民等多元主体的平等合作，就需要以互动式治理将单中心治理和多中心治理衔接起来，推动单中心治理走向多中心治理。无疑，民生-国家建设作为国家建设的一个维度，互动式治理作为国家治理的一种形态，两者都属于抽象的范畴，而民生-国家建设和互动式治理的推进则是具体而现实的，需要依托实际可行的路径，并将其作为进一步实现国家建设和国家治理任务的基础。那么，在转型时期，推进民生-国家建设和互动式治理的具体进路何在？对此，中国协商民主的实践发展为该问题提供了答案。

 

　　协商民主理论是1980年代以来西方研究者在反思和批判传统代议制民主局限的基础上提出和发展的一种民主理论范式。在词源上，民主意味着人民的权力，而人民行使权力的方式有直接和间接之分。作为一种国家制度，古希腊城邦时代人民亲自参与政治的直接民主早已让位于委托代表行使权力的间接民主或称代议民主。在国家的人口、面积和公共事务的复杂性等因素的制约下，“我们如今已不可能亲身体验那种希腊式直接民主了”，代议制民主已经成为当今西方民主的普遍形式。西方的代议制民主尽管解决了大规模民族-国家内民主的可行性问题，但其坚持的聚合民主方式带有内在的局限。一方面，聚合的结果是不全面的。不管采取何种实现方式，民主政治都涉及到一个如何对待偏好的问题。偏好本来是一个心理学的概念，借鉴到政治学里，偏好反映了公民对某种政治价值的倾向。聚合民主强调个人的偏好是给定的，公民在选举或决策过程中通过投票的方式将偏好聚合起来，遵循少数服从多数的规则作出决定。然而，聚合民主对个人偏好在投票前后不会发生改变的假定导致不同个体的差异性偏好中只有一部分因为恰好与投票结果一致而得到了有效的表达和整合，其余的偏好则被遗漏掉了。聚合的结果由于舍弃了少数人的意见，因而难以充分反映民主的完整涵义。另一方面，聚合的过程是不完整的。聚合民主“对聚合的墨守成规式注重意味着我们很少去注意偏好的形成过程”，对投票结果的倚重和对投票前协商对话的忽略不能保证每个人的观点都被公平倾听和享有同等话语权。聚合民主是西方代议制民主普遍采用的民主实现方式，而聚合民主的内在局限则消减了代议民主的实质作用，也降低了民众的政治兴趣，从而在许多实行代议民主的西方国家，可以看到“政治制度的大规模异化，或者最低程度也是对政治的冷漠”。协商民主不排斥以投票方式作出决定，但更注重的是投票前公民进行平等、公开、理性的沟通、对话和协商，因为在协商民主论者看来，“民主的本质是协商，而不是投票”。协商民主尽管认为个人偏好各不相同，但并非一成不变，而是可以转换的，并且通过个体偏好的转换达成群体的共识。美国政治学家曼斯布里奇（Mansbridge）将建立在偏好聚合基础上的传统代议制民主称之为“敌对性民主”，他认为这种民主形式内含着利益的冲突，并提出了“一致性民主”作为与之相对的理想民主形式。在他看来，一致性民主“建立在平等尊重、面对面交流、共同利益和共识基础上”，因而能减少敌对性民主的利益冲突。这种一致性民主的思想内容也被协商民主理论所吸收。不过，在现代民族-国家中，代议制仍然是民主政治有效运行的唯一选择，因而协商民主并不准备与代议制民主进行竞争，其针对的也不是代议制民主本身，而是代议制民主所采用的聚合民主方式，试图通过纠正聚合民主方式的偏误而对代议制民主进行补充和完善。

 

　　尽管协商民主的概念和理论首先是西方学术界提出的，但这并不意味着中国只能从国外引进协商民主，相反，中国在西方协商民主概念提出之前就“存在着丰富的、多层次的体现协商民主特征的社会主义民主制度和政治实践”，包括政治协商会议、行政听证会、民主恳谈会、社区议事会等形式，成为中国社会主义民主的重要组成部分。2006年2月，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》着重指出，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性的问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。 2015年1月，中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确指出：“社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是深化政治体制改革的重要内容。”如果说强调多数决定和偏好汇聚的聚合民主比较适合于同质性社会人们的利益诉求表达和共识形成的话，那么强调理性协商和偏好转换的协商民主则更适合多元分化社会的利益诉求表达和共识形成。转型期的中国社会呈现出人们利益、观念多元分化的特征，在这样一个异质性不断增强的社会，协商民主有助于社会公众经由理性协商而“实现差异性偏好的转换”，从而逐步减少分歧和扩大共识。

 

　　中国协商民主兼具民主与治理的功能，既是一种民主的实践形式，又是一种治理的实现形式。作为民主的实践形式，“协商民主是一种强调程序性和过程性的治理型民主形式”，兴起于转型时期民生政治参与实践。协商民主所强调的平等沟通和理性协商需要国家权威的支持并为之提供制度性的安排，而协商民主对平等沟通和理性协商的重视又有利于促进社会公众的有序参与和共识达成，共识的达成又有助于实现增强国家合法性和促进民主质的提高的双重目标。因而，转型期协商民主的一个重要领域是民生政治参与，而该领域的协商民主嵌入在民生-国家建设之中，契合了国家建设的理论逻辑和地方性实践知识的共同需要，有利于国家合法性和民主发展的相互促进，为民族-国家建设走向民主-国家建设提供了一条现实的进路；作为治理的实现形式，协商民主又表现为一种民主型治理。在这样一种治理形式中，“平等、自由的公民借助对话、讨论、审议和协商,提出各种相关理由，尊重并理解他人的偏好,在广泛考虑公共利益的基础上，利用理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性”，因此协商民主的过程就是凝聚公共利益和公共意见的过程,亦是确认民生政策之公共利益价值目标的过程。转型期的协商民主既尊重国家在治理中的权威，又积极促进市场、社会和公民在国家治理中的合作，镌刻上了互动式治理的特征，而互动式治理兼具单中心治理和多中心治理的合理功能，力图沟通单中心治理和多中心治理两种国家治理形态，因而协商民主的发展为单中心治理走向多中心治理提供了现实的选择。作为治理型民主和民主型治理的统一，协商民主既是转型期中国民生-国家建设的重要理路，又是转型期中国互动式治理的重要途径，从而成为国家建设和国家治理的共进之道。

 

 

　　中国协商民主兼具民主与治理的功能，在转型期国家建设和国家治理中发挥了特殊的作用，直接关系到国家建设和国家治理目标的实现。因此，转型期协商民主的发展，应当置于推进中国国家建设和国家治理的高度予以考虑，以协商民主的有效运行来切实推进国家建设和国家治理，而协商民主的有效运行是一个需要从制度建设、主体成长、组织平台和文化支撑多个层面同时推进的系统工程。

 

　　（一）加强制度建设是协商民主有效运行的根本保障

 

　　制度是制度经济学使用的一个重要概念，尽管制度经济学研究者对制度的具体内容有不同的理解，但基本认同制度是一套规范社会成员行为的规则体系，“旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”。作为行为规则体系的制度被区分为包括法律、法规、政策在内的正式规则体系和包括传统、习俗、惯例在内的非正式规则体系，其中非正式规则“源于价值的文化遗传”，构成了特定文化的一部分，而文化的渗透性则为非正式规则持续发挥规范作用提供了有力的支撑。由于非正式规则体系与文化的契合性，本文将制度限定为正式规则体系，而将非正式规则体系置于文化的范畴在后文予以分析。协商民主复合了民主和治理的双重功能，不仅为民族-国家建设走向民主-国家建设提供了现实的进路，也为单中心治理走向多中心治理提供了现实的选择，而不管是协商民主的民主功能实现，还是其治理功能发挥，制度都提供了一种最为可靠的保障力量。作为正式规则体系，制度的稳定性、可靠性和可预期性使得其对协商民主的有效运行具有至关重要的作用，不仅为协商民主提供了基本的规约和保证，而且有助于从根本上阻隔不平等对协商民主的影响。尽管协商参与者之间的平等对话、沟通和协商是协商民主的一个基本要素，也是协商民主发挥民主和治理功能的重要前提，然而，“在日常生活中，社会不平等却是长期存在，或者说长期影响人们的生活的”，社会不平等的存在会影响到协商民主进程中参与者协商平等性、意图表达真实性和协商理性的实现，并进而影响到协商民主的实际成效，因而协商民主目标的达成要求尽量减少社会不平等对协商平等性、真实性和理性的阻遏，为此，除了需要从源头上尽量减少社会不平等之外，也需要阻隔实际存在的社会不平等将其影响传递到协商民主的进程，而要阻隔社会不平等对协商民主的影响，制度建设具有最根本的作用。正是基于协商民主制度建设的重要性，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调“加强社会主义协商民主制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》进一步提出“坚持依法有序、积极稳妥，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”。加强协商民主制度建设既需要遵循中国协商民主的一般逻辑，又需要尊重中国协商民主的地方性知识。基于前者的制度建设更多的侧重于构建体现协商民主一般规律和共同目标的顶层制度设计，而基于后者的制度建设则构成了协商民主在不同层次、不同领域、不同地方得以有效运行的具体制度安排。

 

　　（二）促进主体成长是协商民主有效运行的内在要求

 

　　协商民主是多元主体在平等对话、理性协商的基础上实现偏好转换和共识达成的一种民主形式，同时也是强调国家权威的有效整合与多元主体协同合作的一种治理形式，无论作为一种民主形式还是一种治理形式，具备平等对话和理性协商能力的多元主体都是协商民主的基本要素。多元主体的成长不仅是协商民主实践得以展开的基本前提，也是转型期民生-国家建设和互动式治理得以推进的内在要求，并且构成了推动民族-国家建设走向民主-国家建设以及单中心治理走向多中心治理的核心力量。然而，当前协商民主所要求的多元主体还受到了较多的制约而显得发育不足。民族-国家建设的维度和单中心治理的形态更多强调的是国家权力的支配，对国家之外主体的参与重视不够，而民族-国家建设和单中心治理在中国进入转型期之前长期处于主导地位的现实则意味着国家之外主体的成长受到限制。在这种情况下，推动协商主体的成长显然已成为当务之急，那么，应该如何推动协商主体的成长呢？一方面，应扩大协商主体的来源，使其涵盖包括国家权力的行使者、经济社会组织的代表和一般公民在内的多方主体，从而使与协商议题利益相关的各方都能被包容进入协商进程以表达利益诉求。另一方面，应促进协商主体协商意识的提升、理性的增长和责任感的增强。首先，协商意识是协商民主对协商主体的一个基本要求。协商是协商民主的基本构成要素，只有通过广泛、深入、审慎的协商，才有可能实现主体偏好的转换和共识的达成，而主体只有具备协商的意识，才会积极主动寻求协商，主体协商意识的薄弱或缺失则会阻抑协商民主所需要的协商。其次，协商民主也要求主体具备理性。科恩认为理性是人应该具备的一些基本能力，并具体概括为三种能力：即计划或掌握判断或行动规则的能力、在具体情况下运用规则或按行动计划行事的能力、清楚表达思想和与人讲理的能力。在科恩看来，理性是民主的前提，“如果要成功地实行民主，必须发展并使用理性的能力”。而对于协商民主的成功运行而言，理性的作用则显得更为关键，因为协商民主不仅体现为一种主体广泛参与的“量”的民主，更体现为主体通过理性协商达成共识的“质”的民主，而要实现协商民主“质”的目标，具备理性是协商主体必须满足的条件。再次，协商民主还要求主体具备责任感。如果说具备协商意识使主体愿意协商，具备理性使主体胜任协商，而具备责任感则有助于实现个人利益和共同利益的均衡，将协商引至正确的方向，从而更好地达成协商民主的目标。自利的偏见往往使协商主体漠视公共利益，也看不到他人诉求和利益的合理性，从而阻碍协商过程中主体理性的运用和偏好的转换，而责任感对自利偏见的克服则为主体理性的运用和偏好的转换提供了现实的基础。因此，促进协商民主主体的成长一方面要扩大协商民主主体的包容性，使所有受到协商民主决定影响的利益相关者都能够参与到协商民主进程中，另一方面要大力促进协商主体协商意识的提升、理性的增长和责任感的增强，而协商意识、理性和责任感是现代公民应具备的特质。从这种意义上说，协商主体协商意识的提升、理性的增长和责任感的增强过程也是现代公民的成长过程。

 

　　（三）健全组织平台是协商民主有效运行的现实依托

 

　　协商民主是社会主义民主的重要实现形式，而协商民主的实现需要依托一定的组织平台。实际上，协商民主就是“通过一个平台让多方协商讨论，改变个人偏好而达成基本共识”。正是基于组织平台对于协商民主运行的重要作用，组织平台建设随着协商民主的实践发展而日益受到重视，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求加强协商民主的组织平台建设，“拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”。近年来，各个层次和领域的协商民主组织平台不断丰富，例如，不少地方建立了听证会、议事会、座谈会、民主恳谈会等组织平台和协商渠道，有力地推动了民生领域的公众参与和协商民主的实践运行。尽管如此，协商民主的组织平台建设还是存在着不少问题，如协商民主的组织平台与协商主体的参与要求不相适应，各层次和领域的协商组织平台之间衔接不充分，等等。那么，应该如何建立健全协商民主的组织平台呢？其着力点主要体现为两个方面。一是差异性组织平台的构建。协商民主在不同层次和不同领域有不同的表现，不同层次或领域的协商民主对协商组织平台的具体要求也不一样。例如，同属于与社会公众切身利益密切相关的民生政治协商，针对土地征收和住房拆迁补偿的对话会、针对公用事业费调价的听证会、针对公共工程建设中预算分配的恳谈会在组织形式和平台要求上就可能有较大的差别，因而应该根据不同层次或领域协商民主的具体内容和要求建立相应的协商平台和渠道，使得各个层次和领域的协商都可以通过一定的组织形式得以实现；二是组织平台有机体系的建设。虽然不同层次或领域的协商民主可能依托不同组织平台，但这并不意味着各个组织平台就是相互区隔的，实际上不同层次和领域的协商议题往往具有交叉性和重合性，例如，对于经济社会发展中的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，不仅中央和地方不同层次的协商民主都会进行关注，而且包括政治协商、行政协商、社会协商在内的不同领域的协商民主也都会重视，中国共产党十八大也要求“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”。对于具有交叉重合性的议题，显然需要不同层次和领域的协商民主形成共识，而组织平台之间的沟通和互动是促进不同层次和领域协商民主达成共识并进而形成协同效应的重要前提。这就要求建立协商民主组织平台的有机体系，努力将各个层次、各个领域的协商民主平台有机衔接和沟通起来。

 

　　（四）夯实文化支撑是协商民主有效运行的基础动力

 

　　规范社会成员行为的规则体系区分为正式规则体系和非正式规则体系，非正式规则体系构成了文化的组成部分，并制约着作为正式规则体系的制度的贯彻落实。可以说，文化构成了制度运作的土壤，一个国家的制度只有嵌入到该国的文化背景之中，才能适应该国具体情境的需要，从而真正有效地运作。如果缺乏文化的支撑，制度就有可能流于形式而难以贯彻实施，从而失去实质的意义。协商民主也是如此，协商民主在很大程度上体现为一套正式的规则，但如果缺乏文化的支撑，协商民主就难免出现制度空转的情况。这也说明了文化对协商民主有效运行的影响。分析协商民主的文化影响，一个重要的内容涉及到如何对待传统文化。在分析中国协商民主的文化支撑时，传统文化中的积极成分如和合、共济、协调、互补等元素被作为支持协商民主的宝贵资源而受到学者们的强调。不可否认，中国传统文化中包含一些与协商民主相契合的因素，如对“和合”观念的强调、对“中道”精神的坚守、对“为公”思想的倡导，为协商民主政治的发展提供了有益的文化资源，然而，必须看到，传统文化中也含有大量与协商民主格格不入的文化基因，不能适应现代协商民主的发展需要。例如，中国传统文化彰显的专制主义、等级观念和保守基因，难以滋生出协商民主所需要的平等观念和参与精神；中国传统文化的依附和顺从意识难以生长出协商民主所需要的主体意识和理性精神；中国传统文化的伦理、习俗、人治等内核，也难以蕴育协商民主所需要的契约理念、规则意识和法治精神。进一步分析，协商民主作为一种生长于当代中国社会政治实践中的新型民主形式，诚然需要传统文化中合理成分的滋养，但更需要与协商民主内容相契合并且与当代中国政治社会实践相适应的新型文化的支撑。因此，夯实协商民主的文化支撑需要吸收传统文化有益于协商民主发展的养分，但更重要的是破除传统文化有碍于协商民主发展的樊篱，培育出以理性、包容、法治为内核，适应并能支撑协商民主有效运行的新型文化。

 

 

   作者：易承志（华东政法大学政治学与公共管理学院副教授）